中国社会科学院近代史研究所

编者按:1928年北伐的完成,标志着中国政制完成了从议会制向党国体制的重大转型。尽管战前十年国民党在建立健全党内监察机制方面做出了努力,但在运行过程中暴露出诸多问题。作者在文中集中考察抗战爆发前十年国民党的党务监察机制与实施绩效,从侧面探讨此时期国民党的执政效能。本文出自《民国研究》第31辑,有删节。何志明,四川大学马克思主义学院讲师。

1928年中国国民党执掌全国政权,标志着国民党由此成为一个非竞争性政党。非竞争性政党制度固然能有效保证国家政治局势的稳定,但外部监督力量的缺位则是其无可回避的先天性缺陷。对于国民党而言,尽快建立并完善党内监察制度,防止和及时惩戒违纪党员的失范行为,则是执政后需要完成的重大工程。目前,学界对于国民党的相关研究成果颇丰,但较少涉及党务监察这一重要领域。鉴于此,笔者拟集中考察抗战爆发前十年国民党的党务监察机制与实施绩效,进而从另一个侧面探讨此时期国民党的执政效能。

一、党务监察制度的创立与完善

1924年,国民党效法列宁主义政党模式进行改组,从中央到地方层级均设置了执行与监察机构。根据国民党“一大”通过的《总章》,执行与监察机构应根据中央、省、县及区党部四个层级平行设置(区分部一级的监察职权则由区党部监察机构代行)。可以说,国民党“一大”的召开,标志着该党监察制度的正式确立。

根据制度设计,国民党中央监察委员会的职权大体可以分为四类:“依据国民党纪律,决定各级党部或党员违背纪律之处分;稽核中央执行委员会财政之出入;审查党务之进行情形及训令下级党部审核财政与党务;稽核中央政府之施政方针及政绩,是否根据该党政纲及政策。”中央监察委员会由监察委员和候补委员组成,由全国代表大会选举产生,中央监察委员互选常务委员五人,组成常委会,负责监委会的日常工作。中央监委会每半年开全体会议一次,而常委会则至少每星期开会二次,“开会时其他监察委员及候补监察委员均得列席。主席由到会常务委员互推之。常务委员分日轮值到会,处理常务委员会之决议及一切案件”。此外,省市以下的监委会职权基本比照中央做出相应的规定。

事实上,中央监察委员会无论是从职权还是成员数量上,都无法与中央执行委员会相较。但地位的特殊性使其在法理上无法被忽视。1924年至1949年国民党败退台湾期间,中央监察委员会在其职权上发挥重大作用的事件莫过于1927年的清党了。1927年4月,国民党中央监察委员会在南京举行会议,提出弹劾共产党案,发起“护党救国运动”,与武汉方面的国民党中央执行委员会分庭抗礼,为“党权不足”的蒋介石在与武汉国民党中央的政争中增添了底气。

对此,国民党要人黄季陆对中央监察委员会在国民党“清党”中扮演的重要作用表示了高度肯定,他称:“自总理逝世以后,保障本党安危和历史重心的机关,厥为中央监察委员会。经中央监察委员会毅然实行清党,本党中央和政府乃经此发动,设立于南京,以造成本党今日之局面。”因此,他提出“吾人鉴于过去之事例,认为今后监察委员会之地位和职权,实有保障和增加之必要”。1928年10月,国民党中央通过著名的《训政纲领》,宣布军政时期结束,正式进入训政阶段,即由国民党代表全体国民行使政权。作为训政阶段的重要举措,进一步完善党内监督法规就被提上了议事日程。

在多方要求加强监委会职权的呼吁下,国民党在“三大”后即开始逐步完善党务监察制度。尽管国民党“一大”的《总章》规定从中央党部到区党部一级均设置监察机构,专司监察工作之责,但此后党内纷争频仍以及北伐的继续进行,均使国民党无暇兼顾监察机构的制度建设,以致党务监察系统基本处于“空壳化”状态,即仅有中央监察委员会,而省县监察委员会乃至区党部监察机构基本停留于纸面。1928年,国民党北伐告成并在形式上取得全国执政地位,则为其进一步完善党务监察制度提供了重要条件。

1929年12月19日,国民党中常会通过决议,决定完善省级以下监察委员会的制度建设,并通过了《省监察委员会组织条例》、《县监察委员会组织条例》以及《区监察委员服务条例》,这些条例的颁布,使国民党的党务监察系统在建章立制方面实现了突破。1928年9月,国民党中央第165次常会上通过决议,确定省监察委员由5人组成。

根据《总章》规定,各级监察委员分别由相应层级的党代会选举产生。由于1927年的清党与后期的党务整理工作迟迟未能完成,尽管国民党中央于1930年制定了《省执行委员及监察委员选举法大纲》《县执行委员及监察委员选举法大纲》,对省县执监委员的产生方式做出了明确规定,但因大多数省县一级党务整理频频,省县党部始终未能建立,使国民党中央在训政前期采取了上级监察委员会圈定下级监察委员会委员的方式。在任期方面,国民党规定中央与各省县监察委员任期为一年,且不得兼任其他党部执行委员、监察委员。但是,由于战前国民党党务工作发展得极不平衡,选举产生监察机构的设想在大多数省县党部中基本未能实现。

同时,国民党还加快了党务监察机构内部的科层化速度。1929年5月9日,中央监察委员会召开三届一次会议,正式通过了《组织法》,对中央监察委员会的组织结构进行具体规定:中央监察委员会由12人组成,互选5人组成常委会,常委会不设常任主席,而由常委互推之临时主持会议。此外,要求除常委外,其他监察委员受中央监察委员会委托,“分驻各地执行监察事务”。为了便于中央监察委员会处理日常事务,国民党中央还在其内部设立了秘书处。

当然,笔者只是将抗战前十年作为考察时段,对国民党自身监察机构的制度建设进行梳理。毋庸讳言,党务监察目的在于增进对党组织和党员的纪律约束,进而保证国民党自身的战斗力。因此,国民党党务监察工作的具体内容是什么?其各级监察机构的职权为何?对于违纪党员和党组织,国民党中央又规定了哪些处罚方式?这些问题都值得继续探讨。

二、监察职权范围的界定

笔者通过比较分析国民党“三大”、“四大”及“五大”修订的《总章》后发现,各级党务监察机构的工作职权基本未发生变化。在中央层级,监察委员会的职权大体分为“惩戒违纪”“稽核财务”“审查党务”及“监督政府”四类。可见,中央监察委员会有权处理违纪党员与党部,对中央和省党部之财务及予以审计以及审查国民政府之施政方针及政绩等职权,使其监察范围从党内进一步延伸到了国民政府,这充分体现了国民党“以党治国”的特征。直至1934年,国民政府才开始在县以下正式分区设署,任命区一级的行政人员。从中央到县级监察委员会的职权界定可以看出,国民党党务监察涉及党内与党外两个领域,在党内执行党纪,而通过稽核同级政府的施政纲领将监察范围扩大到了党外。

作为党务监察机构,国民党各级监委会的最大功效便是对违纪党员的惩戒,以实现党对党员的纪律约束。

总的说来,国民党中央规定对违纪党员的处理方式大体有警告、停止党权、短期开除以及永远开除四种类型。从程序上可以看出,尽管监察委员会为纪律监察机构,但对违纪党员处分的最终决定权却掌握在执行委员会手中。除对违纪党员的惩戒外,监察机构的职权还包括稽核同级执行委员会的财务、党务工作以及政府对于党纲的贯彻落实等。

为了落实监察机构的权力,国民党中央制定了大量的监察条例与通则,以期从制度上保证监察权的实施。

首先,在稽核财务方面,国民党中央通过了《各级监察委员会稽核各级党部财政之程序》和《稽核条例》等方案,要求各执行委员会在每月十日以前应编造上月份收支计算书连同凭证单据,全部汇送至该级监察委员会或监察委员,以便及时予以审核,在稽核过程中,“如有必要须向执行委员会调阅证据”,甚至必要时可以派员进行查账。国民党中央规定,在收支计算书中,若出现“附属表册不完备;收据数目不清;登记方法错误;单据欠缺;超过预算”等其中之一的情况,则不得予以核销。若发现其中有营私舞弊情形者,应及时给予相应的处分。

其次,在党务审查方面,国民党中央制定了《各级监察委员会或监察委员审查党务通则》《各级监察委员会或监察委员审查党务细则》。《通则》明确规定,“各级监察委员会或监察委员有审查各同级执行委员会及所属党部党务进行之职权”,并有权列席同级执行委员会的各种会议,各级执行委员会应将决议案以及月度工作报告送交同级监察委员会及监察委员审查,监察委员会或监察委员有调查取证之权。

再次,稽核政府施政方针与政绩,是国民党党治政体下监察工作的一大特色。国民党中央通过了《各级监察委员会稽核各同级政府施政方针及政绩通则》,通过制度化的方式来保证该项监察工作的实施。

最后,中央监察委员会还负责对国民政府监察院监察委员实施监察。根据孙中山的五权宪法理论,1931年国民政府设立监察院,负责监察行政序列的公务员群体。可见,监察院与中央监察委员会机构职分工明确,分别负责行政与党务监察。但为了对监察院监察委员予以监督,国民党中央明确规定,在训政期间,针对这些监察委员的监察工作由国民党中央监察委员会“代行”,这亦体现了其“以党治国”的理念。1931年,为了正式确立国民党中央监察委员会与国民政府监察院之间的关系,国民政府拟定《监察人员失察失职之惩戒条例》,称对监察委员的惩戒属于最高监察权,该权力原本属于国民大会,但“现今尚在训政时期,所有政权均由本党代表人民行使,则此项职权似应属于中央监察委员会”,该决议后被国民党中央通过。

毋庸讳言,抗战爆发前的国民党,在党务监察工作领域无论是在机构设置还是制度供给方面,较之1928年前都取得了明显的进步,但制度的关键在于落实。对于国民党而言,取得执政地位后,其党务监察领域的制度建设固然有待厘清,但在具体操作层面的实施绩效更是值得考察。

三、监察工作的实施绩效

1924年的改组在国民党史上具有分水岭的意义,其内部组织结构较之此前有了极大的完善。一个最显著的例子就是对于设立党务监察机构的制度规定。事实证明,截至1927年底,国民党的党务监察工作绩效并不明显,“各级监察委员所提出的弹劾案,觉得很少”,除了在清党运动中造成的影响“比较的轰烈些”外,其他重大的弹劾案,“更如凤毛麟角”。可见,在执行党纪方面,监察机构工作成效并不乐观。据中央监察委员会统计,自1924年至1934年间,违纪党员总数为9622人,减去免于处分的2790人,即受到警告以上处分的党员为6832人,平均每年700人,但以平均全国党员(不计军队与海外党员)25万人计,据王奇生教授统计,1924年国民党党员为175875人,1934年10月为435618人,中间年份起伏不定,在20万或30万左右波动,故以每年平均25万人计。人数所占比例为0.28%,其中受开除党籍(包括永远或短期开除)处分的人数为1913人,平均每年按200人计算,即每年有0.08%的党员被开除出党,考虑到国民党中央常常恢复一些被开除的党员之党籍,1934年11月统计,该年受永远开除党籍处分者34人,但又有30人被恢复了党籍。这个数字无疑是极为微弱的。

在受处分原因中,违反党纪、参加反动、不出席会议三类排名最前。实际上,所谓违反党纪、参加反动者除因共产党嫌疑被处分外,大都因参加国民党内的派系斗争而受处分。而党员因贪污腐化、收受贿赂被处分的人数仅123人,占处分比例的1.28%,即全国每年因贪污腐化而被处分的党员平均仅12人左右,尽管国民党中央并未将入党作为从政的必要条件,但作为一党执政的国民党来说,这个极低的人数实在难以达到对违纪党员的“惩”,对其他党员的“诫”的效果。

为了厉行党内监察,国民党尽管设计了诸多条文为监察机构的运行保障制度供给,但作为一项制度建设工程,监察机构的组建与顺利运行,必须具备三个重要条件:完善的组织机构、充足的活动经费、顺利的运行机制。但在战前十年,国民党自身党务状况存在的诸多弊端,都使国民党的监察工作难以落到实处。

首先,虚弱的组织结构无法为监察工作提供条件。从中央层级的中央监察委员会到区党部一级的监察委员,表面上看组织可谓十分严密。但各级监察机构的设立,必须以国民党自身组织的完备为前提。1928年底国民党虽然宣布统一全国,但这种统一是口号式的,国民党中央对大多数地区都无法施加足够的影响。可以说,截至抗战的全面爆发,国民党真正能控制的区域不外乎江浙皖沪赣鄂等地,其余均为地方实力派所占据。1928年国民党中央宣布对各省党务开展整理,并派出党务指导委员重整党务。但事实证明,国民党中央试图将组织触角延伸到全国各地的做法遭到了地方实力派的强力抵制,加之国民党内的派系斗争,使得党务整理工作障碍重重。截至抗战前夕,国民党在大多数省份中都未能建立完备的县市等基层党部。

其次,微薄的经费供给无法支撑监察工作的运行。战前国民党党务经费来源主要有党费与特别捐、政府财政拨款、面向社会筹集以及其他党办企业收入等,政府财政拨款则是党务经费的主要来源。可见,党务经费基本来自政府财政预算。据研究,1928年全国党务经费仅占总支出的1%(与当年的中山陵工程相当),此后则呈逐年下降的趋势,1929年、1930年、1931年的全国党务经费分别为这1%的4/5、3/5、2/5。在地方层级亦是如此,尽管一些县党部为此进行了抗争,但基本都是功败垂成。

最后,运行机制的固有缺陷使监察工作虚弱无力,检视国民党中央制定的党务监察工作相关条文,可以发现存在两个显著的弊端:一是监察工作手续烦琐;二是监察权与处罚权分离。这在稽核同级政府施政方针时表现得尤其明显。修改施政方针需要经过本级监委会→本级执委会→本级政府三个环节;但弹劾案程序更为复杂,须经过本级监委会→本级执委会→上级执委会→上级政府→本级政府五个环节。简言之,一件普通的弹劾案,从提出到落实,经过了五个党政机构,其效率可想而知,若在某一个环节被有意搁置,所谓的弹劾则随之遥遥无期。

可见,这种党务监察工作的制度设计存在明显的弊端,那就是程序过于烦琐,可谓循环往复,令人望而却步。

实际上,同级政府对于监委会的稽核行为,基本持置之不理的态度。在国民党中央通过《县监察委员会组织条例》后,1928年5月,江苏省政府根据省党部的提议通过决议,要求各县将施政方针与各种决议案提交该县监委会稽核。但时隔近一月,据各县党部的报告,各县政府大都对此置若罔闻,使省党部不得不再次致函省政府要求各县照此办理。

国民党“四大”上还对中央监察委员会未能行使稽核政府施政方针及政绩之权予以批评:“此种权力,中央监察委员会似向未执行,深望今后幸勿再放弃此种职责也”。对此,时人亦承认:“党的监察制度自中央以至地方一贯地不甚积极则是显明的事实。”

此外,监察权与处罚权的分离则是国民党党务监察制度的另一缺陷。国民党“一大”确定的《总章》第73条明确规定:“凡党员个人或全部被弹劾时,须由该部监察委员会详细审查后,由该部执行委员会判决处分。”在“二大”上修订的《总章》亦坚持了该原则。这使监察委员会的职权限定于弹劾检举,而无法对之做出具体处罚,无疑大大弱化了监察委员会的权威,故而引起了一众监察委员的非议,特别是在国民党“三大”上,邓青阳、黄季陆等人纷纷在提案中要求为监委会“扩权”。可见监察权与处罚权始终处于分离状态,甚至还出现监委会的弹劾与议定处分权常常被执行委员会侵夺的情况。

早年担任中央监察委员会秘书的邓青阳即称:“查监察委员会之职权,与执行委员会之职权,原有显明界限。惟事实上执行委员会侵占监察委员会权限之例,则在所多有。有关处分案,绝未送监委会审查而径自判决者有之,或将监察委员会议决送办之案搁置不理者有之,而监察委员会无如之何也。”

尽管监察委员会与执行委员会“性质上则为相对独立的机关”,但国民党中央认为,监委会“职权属于监督和稽核审查,目的在于鉴别是非和维护党的纪律。至于判定执行之权,则仍属于执行机关”。“判定执行”之权属于执行委员会,直接使监委会的权威大大降低。

在这种情况下,各省市监察委员会的工作积极性自然会大打折扣,甚至连日常工作报告都疏于呈报。

党务监察工作存在的这些弊病,使一些党部干脆将其视为赘疣。例如,1934年上海特别市党部制作了一份《上海特别市党部重要工作概况表》,其内容涉及“党务指导”“党员训练”“党部建设”等方面,对监察工作却只字未提。

上海当时为特别市,对于在该市发展组织,国民党中央自然极为重视,但该市党务监察工作尚且荒废如斯,其他尚被地方实力派控制的省份,党务监察工作的实施绩效可以想见。学界既有研究大都注意到战前国民党自身出现的组织松散、凝聚力薄弱等问题,并从不同角度展开探讨。事实上,党务监察不力,亦是战前国民党组织松散、凝聚力薄弱的重要原因。

四、结语

作为一个非竞争性政党,国民党在缺乏外在监督力量的情况下,党内监察是保持党组织凝聚力和党员战斗力的最后一道防线。

总的说来,通过考察战前国民党的党务及其监察工作,我们可以得出以下几点结论。

首先,派系斗争使党务监察离散化。按照国民党中央的制度设计,党务监察工作应该是在中央监察委员会的领导、各省市监察委员会协助下进行,但国民党自身激烈的派系斗争使得监察工作难以实现中央与地方的良性整合。中原大战中,1930年反蒋各派联合在北京召开扩大会议,成立新的中央党部与南京分庭抗礼;1931年广东方面联合汪精卫在广州召开“国民党中央执监非常会议”,成立新的中央党部,并于1932年召开国民党广州“四大”,选出自己的中央执行、监察委员,且其后成立的中央执行委员会西南执行部,更是将国民党中央监察委员会之职权进一步离散化,如30名执行部委员中,即有11人担任国民党“四大”后成立的第四届中央监察委员会委员,占其总人数的24%强。

其次,组织空虚使党务监察纸面化。根据总章要求,国民党将建立从中央、省、市、县监察委员会到区分部监察委员相对完整的党内监察体系,但这取决于国民党自身的整体组织状况。如前所述,战前国民党组织发展极为不平衡,除了自身所能控制的地区如苏浙皖赣等地,国民党的党组织难以延伸到全国大部分地区,即使建立省县党部,也仅空悬一招牌,难以真正发展基层组织。不仅战前国民党各级监察机构未能建立起来,甚至到了1942年,中央监察委员会巡视新设立的党员监察网实施情况,发现“现在普通各地党部之基层组织均不健全,似亦难有进展之望”,但这个问题则“关涉整个党务问题,监察委员会难以负此全责也”。可见,组织严重不健全成为监察工作基本停留于纸面的重要原因。

再次,党政地位失衡使党务监察虚弱化。1924年以后国民党师法苏俄,在行政系统之外另设一个与之平行的党务机构,因此,党政关系对于国民党党务影响颇大。按照国民党对于党政关系的界定,地方党部与政府看似平级不分伯仲,但双方实际职权相去甚远。由于地方党部党务经费仰赖同级政府方面拨发,无疑会大大降低党部方面的威信。一旦双方发生冲突,党部必落下风。这种情形,对于党部开展监察工作尤为不利。国民党中央虽然规定,各级监委会有权稽核同级政府的施政方针及其政绩,但基本被政府方面所轻视,不是置若罔闻就是虚与委蛇。所以,看似平衡实则失衡的党政关系,成为国民党党务监察工作虚弱化的重要因素。

《训政纲领》中明确规定,在训政时期,国民党全国代表大会领导国民行使政权,该纲领奠定了国民党以党治国的法理基础。尽管国民党反复强调,以党治国并非以党员治国,但国民党各级党部与个体党员,仍然被赋予了较高的行为期望。因此,党部乃至党员的具体行动,直接代表了执政党的形象。如何通过党务监察规范党员行为,凝聚党员意识,是国民党执政后所面临的重大课题。因此党纪的制定及其执行,亦较为直观地反映了国民党此时期的执政能力。然而对于森严并执行党纪,国民党却有着不同的认识:“本党纪律,原以为自制自律为特质,以达到自动自发服从党纪之目的,所以向不采严厉惩罚的方法,而自动警觉个人之责任,以完成党的使命。”这种重视“自制自律”而轻视纪律惩戒的观点,无疑成为制约国民党执政能力的重大缺陷。

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